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Declaratoria de inexequibilidad del control automático de los fallos con responsabilidad fiscal

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El pasado 10 de marzo, la Corte Constitucional publicó el comunicado de prensa No. 07 en el que informó la parte resolutiva de la sentencia C-901 de 2022, mediante la cual declaró inexequibles los artículos 23 y 45 de la Ley 2080 de 2021.

Así, el pronunciamiento de la Alta Corte brinda algunas respuestas a los planteamientos desarrollados por el abogado Miguel Lozano en una pasada publicación, en la que analizó el auto del 28 de abril de 2021 de la Sala Séptima Especial de Decisión del Consejo de Estado, mediante la cual se inaplicaron por inconstitucionales los mismos artículos que hoy son objeto de inexequilibidad.

A continuación, se expone la parte resolutiva de la sentencia C-901 de 2022, así como una síntesis de las razones que llevaron a la Corte Constitucional a declarar la inexequibilidad de las disposiciones anteriormente referenciadas, precisando que se trata de los motivos expuestos en la publicación del comunicado de prensa No. 07, pues aún no ha sido publicado el texto de la sentencia.

 

VER SÍNTESIS

El pago de obras ejecutadas por fuera del plazo contractual

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El régimen general de las obligaciones previsto en el Código Civil y Código de Comercio rige el surgimiento y extinción de las obligaciones, así como los remedios con los que cuenta el acreedor ante su incumplimiento. Estas normas, aplicables al contrato estatal por remisión directa del artículo 13 de la Ley 80 de 1993, generan una serie de interrogantes, algunos relacionados con el pago de las obligaciones que han sido ejecutadas extemporáneamente.

Uno de estos interrogantes indaga sobre la procedencia o improcedencia del pago de obras ejecutadas por fuera del plazo previsto en el contrato de obra pública.

En relación con esta cuestión, parece existir un equívoco entre las entidades públicas contratantes, en cuanto a las consecuencias de la culminación del plazo contractual, especialmente en los contratos de obra pública, y en particular, en cuanto a la procedencia del pago de dichas obras. Esta situación resulta sorprendente, pues la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sido clara al confirmar la procedencia del pago de las obras ejecutadas por fuera del plazo contractual1.

Una muestra reciente es la sentencia dictada por el Consejo de Estado el 18 de noviembre de 20212, mediante la cual resolvió un recurso de apelación interpuesto en el marco de una controversia contractual en la que un contratista solicitó el pago de algunas obras ejecutadas por fuera del plazo de ejecución.

En sentencia de primera instancia, el Tribunal Administrativo del Magdalena declaró improcedente el pago de las obras ejecutadas por fuera de plazo contractual. No obstante, el Consejo de Estado revocó parcialmente la decisión tomada y reconoció al contratista el derecho a recibir el pago de las obras ejecutadas fuera del palazo de ejecución acordado.

Empero, es preciso indicar que la procedencia de dicho pago no opera en todos los casos y exige el cumplimiento de unos requisitos específicos. A continuación, se exponen algunas consideraciones esenciales del Alto Tribunal sobre este asunto:

  1. La llegada del plazo contractual tiene como consecuencia la constitución en mora del contratista

El Consejo de Estado consideró que, en virtud del artículo 1608 del Código Civil, el deudor está en mora “cuando no ha cumplido la obligación dentro del término estipulado”. Esta conclusión implica un análisis de las consecuencias del incumplimiento del plazo contractual.

De conformidad con el artículo 1551 del Código Civil, “el plazo es la época que se fija para el cumplimiento de la obligación”. Esto significa que las obligaciones a plazo a las que se refiere el Título V de este compendio, son aquellas cuyo cumplimiento está supeditado a la llegada de la fecha que se ha establecido para ello. En el caso de un contrato de obra pública, es el término que se tiene para la construcción, reparación o conservación de la obra y para el pago de la correspondiente contraprestación.

En ese orden de ideas, el plazo tiene un carácter suspensivo y no extintivo: solo en el momento que se cumple el plazo es que se hacen exigibles los compromisos asumidos, “pero en estricto sentido, no se extinguen todos los derechos que surgieron del contrato”3. Muestra de ello es que el vencimiento del plazo no está enlistado como una forma de extinción de las obligaciones en el artículo 1625 del Código Civil. Así las cosas, el vencimiento del plazo contractual no afecta la existencia de la obligación sino que determina el momento en el cual se constituye en mora al deudor. Esta regla general se exceptúa en aquellos eventos en los que las partes acuerdan un plazo extintivo, siendo esta la excepción en el contrato estatal por cuanto el Consejo de Estado ha reconocido que el plazo es, por regla general, de carácter suspensivo4.

Es claro entonces que la llegada del plazo representa generalmente la constitución en mora del acreedor y no la extinción de todos los derechos y obligaciones que del contrato se derivan.

  1. La constitución en mora del deudor no impide el cumplimiento extemporáneo de las obligaciones

En segundo lugar, señaló el Consejo de Estado que la constitución en mora no es un impedimento para que el contratista incumplido pueda ejecutar extemporáneamente el objeto contractual.  Lo anterior, considerando lo dispuesto en el artículo 1610 del Código Civil que establece los remedios legales que el acreedor puede ejercer frente al deudor en mora: I. ejecución forzosa de la obligación (ejecución in natura), II. ejecución por un tercero a expensas del deudor e III. indemnización de perjuicios.

Tal como lo expuso el Alto Tribunal, es lógico que, si el acreedor solicita la ejecución de la obligación convenida una vez cumplido el plazo contractual, el pago como contraprestación del servicio ejecutado por el deudor en mora es una consecuencia natural.

  1. La procedencia del pago de las obras ejecutadas fuera del plazo contractual dependen del interés de la entidad acreedora

Ahora bien, esta última afirmación implica que el pago de las obras ejecutadas extemporáneamente está supeditado a la aceptación expresa o tácita por parte de la entidad acreedora. Esto ocurrió en el caso analizado en la sentencia, pues la entidad recibió a satisfacción las obras ejecutadas fuera del plazo contractual.

En todo caso, afirma el Consejo de Estado que las entidades estatales no están obligadas a recibir las obras a satisfacción fuera del plazo, puesto que los remedios que le otorga la ley a la entidad acreedora son optativos.

Bajo este panorama, resulta claro que si la entidad acreedora optó expresa o tácitamente por el cumplimiento de la obligación in natura, estará obligada a cumplir con el respectivo pago al representar este la contraprestación a la que se obligó la entidad contratante.

El análisis del Consejo de Estado es adecuado bajo los preceptos del régimen general de las obligaciones. Además, propende por la mitigación de la problemática de las obras inconclusas en la geografía nacional, por lo cual es esencial que las entidades públicas tengan la posibilidad de optar por la ejecución forzosa de las obligaciones, inclusive después del vencimiento del plazo contractual.

 

1. Consejo de Estado. Sentencia del 13 de septiembre de 1999. Exp. 10.264.

2. Consejo de Estado. Sentencia del 18 de noviembre de 2021. Exp. 61.641.

3. Consejo de Estado. Sentencia del 13 de septiembre de 1999. Exp. 10.264.

4. Consejo de Estado. Sentencia del 20 de noviembre de 2008. Exp. 17.031.

 

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